2022年8月，美國總統拜登正式簽署通過了《通貨膨脹削減法案》（Inflation Reduction Act，IRA）和《芯片與科學法案》（Chips and Science Act），總共提供了超過4千億美元的稅收抵免、貸款和撥款，以推動美國清潔能源技術和半導體供應鏈的發展，促進制造業回流美國，并在數字化和脫碳等技術方面與中國展開競爭。

現如今，兩年過去了，上述政策雖然也吸引了不少新投資，但新投資的實踐情況卻不理想，清潔技術和半導體領域的多個項目已陷入“難產”境地。

40%重大投資制造項目延期或暫停

根據《金融時報》的一項調查，在IRA政策和《芯片與科學法案》實施的第一年，美國宣布了超過2,200億美元的清潔能源技術和半導體制造新投資，很多國內外公司紛紛宣布擴大在美國的生產，或將投資項目從其他國家轉移過來，以利用新的補貼政策。

美國國會大廈；圖片來源：美國清潔能源協會

根據彼得森國際經濟研究所（PIIE）的數據，截至今年5月，國內外企業宣布在美國的總投資額為3,820億美元，其中芯片類占約70%，電動汽車和可再生能源占比30%。《金融時報》追蹤的美國114個大型項目的總價值為2,279億美元。

然而，《金融時報》在采訪了100多家企業、美國州政府和地方政府，并查閱企業公告和財報后發現：在美國宣布的新投資中，約有40%、價值高達840億美元的大型制造業投資項目已被延期或暫停，有些投資規模超過1億美元的重大項目遭遇了兩個月到數年不等的延期，甚至陷入了無限期暫停的困境。

報道指出，宏觀經濟環境嚴峻、電動汽車需求放緩以及政策的不確定性，進一步阻礙了這些項目的進展。另外，雖然IRA中的稅收抵免政策持續至2032年，且《芯片與科學法案》也為入選申請者提供了慷慨的資金支持，但企業往往要在達到一定的生產里程碑后才能獲得資金。美國亞利桑那州卡薩格蘭德市長Craig McFarland說道：“由于勞動力和供應鏈問題，企業的成本要高于預期。”

因此，美國政府原本希望通過補貼來刺激需求和創造就業，但實際上，很多投資項目并未達到這些目標。

投資項目的延誤和不及預期使得人們開始質疑拜登政府的工業轉型能否為美國帶來就業機會和經濟回報。與此同時，延期也使得美國副總統卡瑪拉·哈里斯（Kamala Harris）試圖通過制造業回流和復興來吸引藍領選民的努力復雜化。

盡管如此，負責經濟發展和工業戰略的拜登總統特別助理Alex Jacquez堅持認為，拜登政府推動制造業回流方面取得了“不折不扣的成功”。Alex Jacquez說道：“當然，我們希望看到這些項目盡快啟動并運行。我們將繼續努力清除與許可、融資相關的現有障礙。”

擱置項目涉及多個行業和企業

據悉，一些在美國暫停的大項目包括意大利國家電力公司（Enel）在美國俄克拉荷馬州投資10億美元擬建的太陽能電池板工廠；韓國LG新能源（LG Energy Solution）在美國亞利桑那州投資23億美元擬建的電池儲能工廠；以及鋰業巨頭雅保（Albemarle）在美國南卡羅來納州投資13億美元的鋰精煉廠。

雖然許多上述項目已經公開宣布延遲，但還有一些項目并未對外公布。《金融時報》發現，去年半導體制造商Pallidus曾表示，將把其總部從紐約遷至距離雅保閑置工廠僅40分鐘車程的地方，計劃投資4.43億美元在當地開展制造業務，預計為當地創造400多個就業崗位。這座Pallidus工廠原定于去年第三季度開始投產，但該工廠目前仍閑置未用。

另外去年，Integra Technologies計劃投資18億美元在Bel Aire建設一座半導體工廠。當時美國堪薩斯州Bel Aire的城市經理Ted Henry說道：“請屏住呼吸，拭目以待。如果該項目進展順利，該工廠將為這個擁有8千人口的小鎮帶來諸多收益。”但如今，由于政府資金的不確定性，該項目尚未推進。

臺積電（TSMC）也已將其400億美元項目中第二座晶圓廠的投產時間推遲了兩年，該廠位于亞利桑那州，且距離卡薩格蘭德只有一小時車程。臺積電在該地區的供應商也紛紛調整了項目計劃，長春集團將其3億美元的工廠項目推遲了兩年，而KPCT Advanced Chemicals則暫停了其2億美元的工廠項目。

除臺積電之外，英特爾（Intel）在俄亥俄州的一家符合補貼資格的新工廠也面臨延誤。

過去一年，多家太陽能電池板制造商，包括Maxeon、加拿大太陽能制造商Heliene和瑞士太陽能制造商梅耶博格（Meyer Burger）在內，在全球價格暴跌后，均推遲了在美國建廠的計劃。

政策與需求的不確定性阻礙投資項目進展

《金融時報》指出，嚴峻的經濟形勢，美國電動汽車需求放緩以及政策不確定性，導致拜登政府制造業回流的計劃受阻。

其中，美國對電動汽車需求的放緩阻礙了多家企業電氣化計劃的推進。韓國汽車零部件制造商Samkee將其在亞拉巴馬州的電動汽車生產線推遲了一到兩年。

福特汽車縮減了計劃中的密歇根州一家汽車電池工廠的規模，并推遲了田納西州一家電動汽車工廠的投產時間。韓國的LG集團也已暫停在亞利桑那州建設電池工廠。

與此同時，汽車零部件供應商李爾（Lear Corporation）已不再繼續其擴張計劃。2022年12月，該公司曾承諾投資超過1億美元用于生產電動汽車零部件，并預計其位于底特律附近的新工廠將于今年年初開始運營。

美國清潔能源協會（American Clean Power）市場與政策分析副總裁John Hensley說道：“會有一些項目會被淘汰。并非所有計劃中的新工廠都會上線運營。這是健康競爭的一部分。”

還有部分項目延誤是因政策不確定性。由于美國《芯片與科學法案》對半導體項目的支持資金發放緩慢，以及《通貨膨脹削減法案》規則缺乏明確性，許多項目陷入了停滯。

例如，由于法案針對氫能源產業的稅抵免規定存在不確定性，電解槽制造商Nel Hydrogen已暫停其在密歇根州的4億美元工廠項目。由于《通脹削減法案》中與電動汽車相關的規定缺乏明確性，位于佐治亞州的電池部件制造商Anovion已將其8億美元的工廠項目推遲了一年多。

另外，美國共和黨總統候選人唐納德·特朗普（Donald Trump）可能在今年11月總統選舉中獲勝的消息進一步增加了不確定性。雖然與《通脹削減法案》相關的大部分制造業投資都流向了共和黨控制的地區，但該法案在美國國會中并未獲得共和黨議員的投票支持。在競選集會上，特朗普曾誓言一旦當選總統將“終止”《通脹削減法案》。

太陽能制造商VSK Energy的一位高管表示，該公司已放棄去年宣布的在科羅拉多州布萊頓投資2.5億美元并創造900個工作崗位的計劃，目前正在中西部傾向共和黨的州尋找新址，以保護其項目免受潛在的特朗普政府的影響。此外該公司原計劃投資12.5億美元建造一家太陽能電池板零部件工廠，該計劃現也已推遲。

中國依然在全球清潔能源技術領域占據主導地位

盡管美國推出了一系列促進制造業回流的政策，但目前，中國在全球清潔能源技術生產中依然占據主導地位，制造了全球四分之三以上的太陽能電池板和電池，并且也是半導體的主要生產商。

美國商務部的數據顯示，今年1月至6月期間，電動汽車鋰離子電池和儲能鋰離子電池的進口價值的70%來自中國。這一比例與去年的71%基本持平，與2020年的44%相比更是出現飆升。

今年上半年，美國從中國進口的電池金額達到62億美元，比2022年同比增長40%，比三年前同比增長了六倍。即使在《通脹削減法案》頒布后，美國從中國的進口額仍在上升。根據《通脹削減法案》，太陽能電池板可享受稅收抵免，而中國產品開始通過東南亞間接進入美國。

過去兩年，美國宣布計劃從太陽能電池板等可再生能源中發電300千兆瓦，足以為4,700萬戶家庭供電。

但美國的太陽能電池板生產進展緩慢，因此不得不依靠進口。此前，中國是美國太陽能電池板的主要進口來源，但由于高關稅，美國直接從中國進口的數量有所減少，而來自東南亞國家聯盟（ASEAN）成員國的進口數量急劇增加，占今年6月份美國總太陽能電池板進口量的80%。

PIIE高級研究員Cullen Hendrix表示，中國公司通過在東南亞市場生產來規避關稅。因此，今年6月，美國終止了對四個東南亞國家進口產品的關稅豁免。

有人認為，《芯片與科學法案》和《通脹削減法案》不足以將供應鏈從中國轉移出去。中國在全球石墨和鋰等電池材料市場中仍占據壓倒性份額。松下能源（Panasonic Energy）已經推遲了部分美國新電池工廠的建設，其北美總裁Allan Swan表示，中國在電池組件和原材料等供應鏈的建立方面領先美國10年，因此美國很難在短時間內趕上。

在半導體領域，《芯片與科學法案》將大部分支持資金都提供給了英特爾、臺積電和三星電子（Samsung Electronics）等大型公司的大型工廠。許多人認為，對于半導體生產至關重要的二級公司，如材料和制造設備公司，并未獲得足夠的支持。今年7月，有報道稱，美國半導體設備制造商應用材料公司（Applied Materials）并未獲得其預期的補貼。

在諸多企業投資計劃停滯、政策支持資金分配不均的背景下，美國打破對中國供應鏈依賴的目標也可能被進一步推遲。

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